Governance Vangnet Participatiewet

Inleiding

Gemeenten ontvangen op grond van de Participatiewet budget voor bijstandsuitkeringen en loonkostensubsidies. Gemeenten die een tekort hebben kunnen onder voorwaarden in aanmerking komen voor een vangnetuitkering.

Hieronder wordt ingegaan op de wijze waarop het vangnet wordt bestuurd, de governance. De volgende onderwerpen komen daarbij aan de orde:

1. Financiële systematiek Participatiewet;
2. Hoofddoel, randvoorwaarden en subdoelen vangnetuitkering Participatiewet;
3. Inrichting vangnet Participatiewet;
4. Taak en rol ministerie van SZW;
5. Taak en rol VNG, Divosa, gemeenten, college van B&W en gemeenteraad;
6. Taak en rol Toetsingscommissie vangnet Participatiewet;
7. Spelregels vangnet Participatiewet;
8. Verantwoording;
9. Overlegvormen.

Financiële systematiek Participatiewet

Iedereen die kan werken maar het op de arbeidsmarkt zonder ondersteuning niet redt, valt onder de Participatiewet. De wet moet ervoor zorgen dat meer mensen werk vinden, ook mensen met een arbeidsbeperking.

Het vangnet maakt onderdeel uit van de financiële systematiek Participatiewet. Deze systematiek bestaat uit drie onderdelen:

- Macrobudget;
- Verdeelmodel;
- Vangnet.

Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) berekent de verwachte uitgaven van gemeenten aan bijstandsuitkeringen en loonkostensubsidies. Het gaat om ongeveer zes miljard euro per jaar. Daarbij houdt het ministerie rekening met: uitgaven uit het voorgaande jaar, de invloed van conjunctuur, veranderingen door wijzigingen in overheidsbeleid en, tot slot, de ontwikkeling van het prijsniveau. Het totale budget dat aan gemeenten beschikbaar wordt gesteld, komt overeen met de verwachte uitgaven. Dit is vastgelegd in artikel 69 van de Participatiewet. Het ministerie berekent met een verdeelmodel welk deel van het macrobudget iedere gemeente ontvangt. Om financiële risico’s van gemeenten te reduceren, is er de vangnetuitkering. Deze heeft een eigen risicodrempel en getrapte vergoeding. Uitgangspunt voor de financiering van het vangnet is de solidariteit tussen gemeenten. Het vangnet wordt bekostigd uit het macrobudget. Onrechtmatige bestedingen worden niet vergoed. De vangnetuitkering wordt gekort voor de omvang van fouten en onzekerheden, indien deze vastgestelde grenzen te boven gaan.

Hoofddoel, randvoorwaarden en subdoelen vangnetuitkering Participatiewet

Hoofddoel vangnet Participatiewet

Financiële risico’s die gemeenten hebben bij het uitvoeren van de Participatiewet beperken tot het eigen risico waarvan het redelijk wordt geacht dat een gemeente dit zelf draagt.

Randvoorwaarde 1

Gemeenten hebben een intrinsieke motivatie om het tekort te reduceren. Een van de uitgangspunten van de financieringssystematiek is de (extrinsieke) prikkelwerking. Om te voorkomen dat deze prikkelwerking teveel wordt gedempt door het vangnet, gelden een eigen risico en getrapte vergoeding. Tekortreductie leidt bovendien tot een afname van het beroep op de vangnetuitkering.

Randvoorwaarde 2

Voldoende draagvlak bij gemeenten voor de financiering van het vangnet (solidariteitsprincipe).

Randvoorwaarde 3

Het vangnet moet eenvoudig zijn aan te vragen en te beoordelen. Een eenvoudige procedurele toetsing past in de bestuurlijke verhoudingen bij de Participatiewet, waarbij het aan de gemeenteraad is om toe te zien op een goede uitvoering.

Subdoel 1
Het vangnet stimuleert gemeenten om maatregelen te nemen om het tekort te reduceren. Dit vraagt een alerte houding van gemeenten om uitgaven te beperken. Zodat een beroep op solidariteit zoveel mogelijk beperkt blijft.

Subdoel 2
Gemeenten met een meerjarig tekort worden gestimuleerd om van andere gemeenten te leren over het nemen van maatregelen gericht op tekortreductie (externe maatregelen). Zodat een beroep op solidariteit zoveel mogelijk beperkt blijft.

Inrichting vangnet Participatiewet

Uitgangspunt

De verantwoordelijkheden voor de financiële systematiek zijn als volgt:

- Artikel 69, tweede lid van de Participatiewet bepaalt dat het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering aan alle gemeenten tezamen (het macrobudget) bij wet wordt vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten.
- Het Besluit Participatiewet regelt de verdeling van het macrobudget onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling. Met de wijze van verdeling van de budgetten wordt beoogd dat gemeenten die er door hun beleid en uitvoering relatief goed in slagen de bijstandsuitgaven te beperken hier meerjarig financieel voordeel van ondervinden.
- Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Participatiewet in hun gemeente.
- Gemeenten zijn aanspreekbaar op het draagvlak voor de herverdeling van het macrobudget naar gemeenten die een tekort boven de drempel hebben. Dit is van belang in verband met het uitgangspunt van solidariteit.

Verzoek VNG aan SZW

Bij de inrichting van de vangnetuitkering in 2004 heeft VNG aan SZW gevraagd om zorg te dragen voor de inrichting van de vangnetuitkering. VNG beoogt daarmee bij de verdeling alle schijn van beïnvloeding te vermijden. VNG is immers een vereniging van gemeenten en deze organisatievorm verhoudt zich minder goed tot het beoordelen van gemeenten.

Onafhankelijke commissie

SZW heeft met dit verzoek van VNG ingestemd en heeft de taak op zich genomen om een onafhankelijke commissie in te richten die zorg draagt voor een herverdeling van de gemeentelijke gelden. De commissie is onafhankelijk van gemeenten en onafhankelijk van het oordeel van SZW ingericht.

Partnerschap

De vangnetuitkering[1] wordt in goed onderling overleg ingericht en uitgevoerd. Daarbij is een goed samenspel tussen alle partners, SZW, VNG, Divosa en TC onontbeerlijk. Een ieder draagt daarbij vanuit zijn specifieke rol bij aan een zo optimaal mogelijk functionerend vangnetuitkering. Dit komt tot uitdrukking in het periodiek vangnetoverleg waarin signalen en ontwikkelingen worden besproken en wordt nagegaan welke verbeteringen noodzakelijk worden geacht. Wijzigingen in wetgeving worden gezamenlijk besproken en aanpassingen in het aanvraagformulier worden voorgelegd aan het Platform Financien en het Uitvoeringpanel gemeenten. Langs die weg wordt zoveel mogelijk rekening gehouden met de verschillende rollen en ervaringen. 

[1] Dit betrof toen een aanvullende uitkering voor het inkomensdeel WWB.

Taak en rol ministerie van SZW

De Minister:

• richt de toetsingscommissie in en stelt de leden aan;
• stelt de wetgeving op met de vereisten waaraan een vangnetuitkering moet voldoen;
• beoordeelt de adviezen van de commissie of deze niet in strijd zijn met de wet en kent overeenkomstig de adviezen de aanvragen van een gemeente toe en doet vervolgens de beschikkingen uit;
• is verantwoordelijk voor het stelsel. Uit deze stelselverantwoordelijkheid vloeit haar verantwoordelijkheid voor de werking van het gehele financieringssysteem van de Participatiewet voort, waaronder deze voor het vangnet. Het gaat dan over de inrichting van het stelsel en de werking van de onderdelen van dit stelsel en de samenhang hiertussen.

Taak en rol VNG, Divosa, college van B&W en gemeenteraad

VNG

De VNG:

• ziet toe op de vereisten die worden gesteld aan de vangnetuitkering, de wijze van aanvragen en van beoordelen en de  administratieve lasten voor gemeenten om te voldoen aan deze voorwaarden;
• ziet er op toe dat het geheel van vereisten en administratieve lasten onderling in balans is, zodat sprake is van een structureel draagvlak van (zowel tekort- als overschot-) gemeenten voor de vangnetuitkering;
• ziet toe op de werking van het vangnet. Specifiek wordt gekeken of de hoofddoel, subdoelen en randvoorwaarden van het vangnet met elkaar in balans zijn.

Divosa

Divosa heeft geen formele rol in deze maar is als praktijkdeskundige en vertegenwoordiger van de uitvoeringsdiensten een onmisbare gesprekspartner voor en adviseur in de wijze waarop de VU vorm wordt gegeven. Divosa is de vereniging van gemeentelijke directeuren in het sociaal domein en vertegenwoordigt 350 van de 355 gemeenten, goed voor 99% van het bijstandsbestand.

Bijdragen aan de doorontwikkeling van de VU en het maken van de afspraken hieromtrent gebeuren met name door direct contact met het Platform Financiën van Divosa. Hieraan nemen financiële directeuren, controllers en financiële beleidsmedewerkers van gemeentelijke uitvoeringsdiensten deel. In de bijeenkomsten met het platform worden de technisch-inhoudelijke vereisten van de VU, de aanvraagcriteria, de te gebruiken formulieren en de wijze waarop gemeenten kunnen leren van elkaar, besproken.

Gemaakte afspraken en actualiteiten rondom de VU worden door Divosa actief met de leden gedeeld. Daarnaast faciliteert Divosa jaarlijks een aantal bijeenkomsten van TC met een aantal gemeenten waarin de werking en bereik van de VU centraal staan. Dit resulteert erin dat er bij gemaakte afspraken voldoende draagvlak bij de gemeentelijke uitvoeringsdiensten is.

Gemeenten als collectief

Gemeenten laten zich bestuurlijk en ambtelijk vertegenwoordigen door de VNG en Divosa. De taak en rol van VNG en Divosa zijn hierboven beschreven.

Gemeenten

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het verlenen van bijstand aan personen die daar op zijn aangewezen, de ondersteuning van deze personen en niet uitkeringsgerechtigden bij de arbeidsinschakeling.  Gemeenten zien toe op tijdige rechtmatige en doelmatige uitvoering en voeren regie op het voorkomen van misbruik. De gemeente heeft als taak aansturing van  een uitvoeringsorganisatie, formulering van meerjarige beleidsplannen en vaststelling van verordeningen.

College van B&W

Uit de beschreven systematiek van het vangnet volgt ook de verantwoordelijkheid van gemeenten voor het vangnet. Gemeenten kunnen onder voorwaarden een vangnetuitkering aanvragen. Voor- waarde is dat, naaste het voldoen aan de financiële drempels, het college verklaard een analyse op de oorzaken van het tekort te hebben uitgevoerd en maatregelen te hebben getroffen die het tekort (verder) reduceren. Deze verklaring dient de instemming te hebben van de gemeenteraad.

Het uitgangspunt van solidariteit tussen gemeenten brengt met zich mee dat deze verklaring ook openbaar is voor andere gemeenten. Hiermee wordt het ook voor gemeenten die een financiële bijdrage leveren zichtbaar dat de tekortgemeenten er alles aan hebben gedaan om het tekort te reduceren. Van het college wordt verwacht de gemeenteraad zodanig transparant te informeren dat het voor de gemeenteraad mogelijk is haar controlerende taak uit te voeren.

In dat verlengde wordt van gemeenten verwacht dat de bestedingen in het kader van de Participatiewet rechtmatig worden uitgevoerd. Onrechtmatige bestedingen (fouten en onzekerheden) worden in mindering gebracht op de vangnetuitkering, indien deze vastgestelde grenzen te boven gaan.

Gemeenteraad

Het college verklaart maatregelen te hebben getroffen om het tekort te reduceren. De gemeenteraad wordt gevraagd om in te stemmen met de verklaring van het college. Met deze instemming bevestigt de gemeenteraad dat het college inzicht heeft gegeven in de maatregelen die zijn getroffen om het tekort te reduceren.

Een belangrijke veronderstelling bij het vangnet is dat gemeenteraad en college regelmatig in gesprek zijn over ontwikkelingen in het bijstandsvolume (bijv. middels kwartaalrapportages). Op dit niveau wordt inhoudelijk gesproken over maatregelen (beleid en uitvoering) om eventuele tekorten te reduceren.

Taak en rol Toetsingscommissie vangnet Participatiewet

Taak Toetsingscommissie vangnet Participatiewet

In het Besluit Participatiewet is de taak van de commissie als volgt omschreven: “De toetsingscommissie beoordeelt of een verzoek tot een vangnetuitkering is ingediend middels het formulier, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel a, en of de aanvraag voldoet aan de voorwaarden, genoemd in artikel 10, eerste lid, onderdeel c, en tweede lid, en adviseert Onze Minister daar over.”

Rol Toetsingscommissie vangnet Participatiewet

Uit de in de wetgeving beschreven taak vloeit de hierna volgende rolbeschrijving voort.

De rol van de commissie kan worden onderscheiden in een beoordelende rol (onderdelen 1-3) en een signalerende rol (zie onderdeel 4).

Beoordelende rol:

1.    De toetsingscommissie beoordeelt gemeentelijke aanvragen procedureel. De procedurele toetsing waarborgt dat de aanvragende gemeente daadwerkelijk een tekort had. Ook wordt gewaarborgd dat het college van de aanvragende gemeente heeft verklaard dat maatregelen zijn getroffen om het tekort te reduceren en dat de gemeenteraad heeft ingestemd met die verklaring. Met het vangnet worden aanvragende gemeenten gestimuleerd het tekort te reduceren, door het maken van een analyse, treffen van maatregelen en het monitoren van maatregelen. De toetsingscommissie kijkt of in de aanvraag een toelichting is gegeven op de verklaring van het college, waarbij antwoord wordt gegeven op de vragen uit het modelaanvraagformulier.

2.    De toetsingscommissie beoordeelt aan de hand van de wet. In bijzondere gevallen kijkt de toetsingscommissie ook naar de ratio oftewel de geest van de wet, zoals beschreven in de Nota van Toelichting. Vangnetuitkeringen worden bekostigd uit het macrobudget van twee jaar later, het vangnet gaat dus uit van intergemeentelijke solidariteit. Bovenstaande vereist eerlijke, rechtvaardige en consistente beoordeling door de toetsingscommissie. De toetsingscommissie is onafhankelijk en beoordeelt alle gemeenten op dezelfde manier.

 3.    De toetsingscommissie zal de minister jaarlijks adviseren over de aanvragende gemeenten. Dit betekent dat de commissie: de beoordeling voorbereidt (beoordelingskader en intern referentiekader), interpretaties en keuzes maakt bij de beoordeling, een procedurele toets uitvoert en advies uitbrengt aan de minister.

Signalerende rol:

4.    De toetsingscommissie signaleert ontwikkelingen van het vangnet en, in zoverre daar aanleiding toe is, rapporteert zij haar bevindingen hierover aan de minister. Daarbij gaat het om eventuele invoeringsproblemen, ervaringen met toekomstige wetgeving dan wel de toepassing van bestaande wetgeving en onvoorziene ontwikkelingen van het vangnet, draagvlak van het vangnet bij gemeenten en de werking van het vangnet. Het vangnet stimuleert gemeenten om van elkaar te leren en de toetsingscommissie signaleert in welke mate dat gebeurt.

Bij signalerende rol behoort ook de taak om te constateren in hoeverre sprake is van onevenwichtigheden in de werking van het systeem die kunnen leiden tot toename van het aantal gemeenten dat een beroep doet op de VU (denk aan toestroom migranten in het lopende jaar en/of effecten van de Corona-crisis).

De bevindingen van de toetsingscommissie kunnen door de minister worden betrokken bij het monitoren en evalueren van het vangnet. Daarmee levert de toetsingscommissie een bijdrage aan de systeemverantwoordelijkheid van de minister.

Spelregels vangnet Participatiewet

De spelregels van het vangnet Participatiewet zijn allereerst vastgelegd in de Participatiewet, het Besluit Pw en de regeling Pw.

De afspraken die in de wetgeving zijn vastgelegd zijn opgenomen in het beoordelingskader vangnet Participatiewet en worden jaarlijks op de website van de commissie gepubliceerd (voorbeeld VU 2020): https://www.toetsingscommissievp.nl/vangnetuitkering-2020/beoordeling-en-advisering

De werkwijze van de commissie is opgenomen onder organisatie op de website: https://www.toetsingscommissievp.nl/organisatie-en-contact/organisatie

Op deze pagina zal ook de volledige tekst van de Governance worden opgenomen nadat deze definitief is.

Verantwoording

De toetsingscommissie legt verantwoording af aan VNG en het ministerie van SZW door het jaarlijks uitbrengen van haar jaarverslag. Het jaarverslag wordt jaarlijks besproken met VNG en SZW, zowel ambtelijk als bestuurlijk.

De jaarverslagen worden eveneens jaarlijks op de website van de commissie gepubliceerd: https://www.toetsingscommissievp.nl/organisatie-en-contact/organisatie

Overlegvormen

Vangnetoverleg

Het vangnetoverleg is het reguliere periodieke overleg over de ontwikkelingen en werking van het vangnet. Het vangnetoverleg bestaat uit de ambtelijke vertegenwoordigers van het ministerie van SZW, de VNG, Divosa, de toetsingscommissie en de ROB.

Onderwerpen zijn vooral de voorbereiding van de beoordeling van een volgend vangnetjaar, waaronder het beoordelingskader, het aanvraagformulier. Daarnaast wordt gesproken over signalen en ervaringen van gemeenten en hoe deze kunnen worden beantwoord en kunnen worden opgelost.

Bestuurlijk Overleg SZW-VNG (BO)

Indien een voorstel uit het vangnetoverleg een bestuurlijke dekking of besluitvorming nodig heeft, wordt het voorstel geagendeerd in het bestuurlijk overleg tussen SZW en VNG.